构建简约高效基层管理体制问题探讨

王海玲  赵艳芳

　　摘要：基层治理是我国社会治理的基础和重心，党的工作重心在基层，执政基础在基层，活力源泉在基层，难点也在基层，必须合理设置和配置各层级机构及其职能，增强地方治理能力，加强基层政权建设，构建简约高效的基层管理体制。本文着重从基层管理体制的基本情况、主要做法、存在问题及构建简约高效基层管理体质的对策建议四个方面进行了一些初步探讨。

　　高台县委编办立足坚持和加强党的全面领导，扎实深入推进基层管理体制改革，围绕着力构建简约高效的基层管理体制，助力破解基层治理难点、堵点，有效提升基层治理能力和治理水平，对全县基层管理体制展开深入调研，查找问题症结，对接意见建议，准确掌握基层机构设置及其职能发挥情况，为进一步做好基层体制机制改革“后半篇”文章奠定基础。

　　一、基本情况

　　高台县共有9个乡镇，其中：二类乡镇7个、三类乡镇2个。新一轮乡镇机构改革后，全县9个乡镇共设置党政机构43个、事业单位56个、派驻机构39个，9个乡镇共核定行政编制209名、事业编制366名。根据省市赋权工作指导意见和省上赋予乡镇部分县级经济社会管理权限指导目录，赋予乡镇县级经济社会管理权限89项，其中：行政许可5项，行政处罚84项。高台县结合各镇经济社会发展状况和区域特点，聚焦党的建设、生态环保、农村（社区）服务、社会保障、基层治理等重点工作，进一步优化职能配置和机构设置，积极构建更好服务群众、简约精干的基层组织架构，进一步凸显了乡镇公共服务职能，优化了政务服务环境，提升了基层服务水平。

　　二、主要做法

　　（一）优化机构设置，搭建基层“扁平架构”。统筹考虑乡镇职能定位、职能转变、权力下放等因素，紧扣城乡基层治理，聚焦基层党的建设、乡村振兴、新型城镇化建设等重点工作以及就业和社会保障、医疗保障、社会救助等群众关心关注的重点事项，按照综合性、扁平化的改革方向，坚持优化协同高效，将乡镇现有的各类机构进一步优化整合，在限额内分类设置了乡镇行政机构、事业单位、其他机构和派驻机构，做到一件事情原则上由一个机构负责落实，避免事项交叉、政出多门、责任不明，使乡镇机构设置在“物理重组”的基础上催生了“化学反应”。全县7个二类乡镇各设置党政机构5个、事业单位5个，2个三类乡镇各设置党政机构4个、事业单位5个，并按相关规定设立了乡镇其他机构和派驻机构。

　　（二）推动力量下沉，强化基层“综合执法”。深入推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，进一步强化乡镇的统一指挥和统筹协调职责。整合乡镇党政机构和下属事业单位承担的生态环境保护、文化市场、交通运输、农业、林业和草原、村镇规划、殡葬管理、卫生监督、安全生产、劳动监察等领域的执法力量和资源，组建了统一的乡镇综合行政执法队，以乡镇名义开展执法工作，并接受县级业务主管部门的业务指导和监督，逐步实现了基层“一支队伍管执法”。同时，为保障乡镇赋权事项的有效承接，按照相关政策口径，及时调整各镇“三定”规定，进一步强化了乡镇综合行政执法力量。

　　（三）优化编制资源，力促基层“人岗相适”。积极顺应乡镇经济社会发展需要，全面落实乡镇编制“专编专用”、行政事业机构不得“混编混岗”、县直部门单位不得挤占挪用乡镇编制等政策要求，积极推进人员编制向乡镇下沉，倾斜编制112名，充实加强了基层工作力量，使乡镇编制配备与工作强度更加匹配。把职能职责作为核定机构人员编制的重要依据，用足用活有限的编制资源，积极创新人员编制核定方式，对乡镇事业单位设置不同工作岗位，做到定编合理、定岗明晰、定责到人、人岗匹配，并通过人员融合、业务融合和职能优化，促使各个层面发生深刻的变化，形成了运行顺畅、充满活力、令行禁止的基层工作机制，使乡镇机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效。

　　（四）推进乡镇赋权，务求基层“权责统一”。按照“依法下放、宜放尽放”原则，将点多面广、直接面向群众、基层迫切需要的审批服务、执法等权限赋予乡镇承担，采取成熟一批、下放一批的方式，形成赋权目录清单，推动精准赋权，乡镇职能体系更加健全完善，权责关系更加对应匹配。根据省市赋权工作指导意见和省上赋予乡镇部分县级经济社会管理权限指导目录，形成了《高台县赋予乡镇部分县级经济社会管理权限清单目录》，赋予乡镇行政职权89项，并与县政府办、县司法局联合举办了高台县乡镇综合行政执法人员培训班，组织涉及赋权事项的8个部门单位相关执法人员就赋予的5项行政许可事项的办理流程、办理要件、办理时限等内容和84项行政处罚的执法程序、法律文书、案卷管理等专业法律知识、操作实务对各镇进行了培训讲解，为提高执法人员执法能力和水平，促进严格规范公正文明执法，加快法治高台建设进程，实现赋权事项放得下、接得住、管得好、有监督起到了积极作用。

　　三、存在的问题

　　一是乡镇机构设置还需进一步完善。经过两轮的乡镇机构改革，各镇划入农业农村综合服务中心的农村经营指导站工作职责，由原有的农村产权制度改革、农村财务指导等，又整合增加了协调推进乡村治理体系建设、农村宅基地改革和管理、农业新型经营主体培育和社会化服务等工作职能，工作量大幅增加，且各镇均缺乏专业财务人员，目前基层农经工作体系尚不能满足新时代农村经营指导工作的需要。

　　二是乡镇机构人员实质融合相对滞后。乡镇机构改革后，由于各镇增加了大量公共服务职能，而行政岗位和事业岗位没有对应身份的足额工作人员，致使各镇项目人员需要补充到部分缺人岗位，因而出现在编人员和项目人员混用的问题，加之各岗位人员专业化水平有差距，调剂使用有困难，机构和人员融合尚未发生明显“化学反应”，按照“五办四中心一队”的架构规范运行方面还需加强。

　　三是行政执法人员能力还有待提高。乡镇机构改革后，各镇均整合基层执法力量组建成立了综合行政执法队，以各镇名义开展多方面的行政处罚、监督检查等工作，但因缺乏系统性、专业性培训，综合行政执法队工作人员业务还不够熟练，执法能力相对欠缺。

　　四、对策建议

　　（一）顺应形势需要，持续优化基层机构设置。探索将基层财政所职能和各镇农业农村综合服务中心承担的农村经营指导的职能整合，设立镇财经综合服务中心，加挂基层财政所牌子，采取“一对多”的方式，接受镇政府和财政、农业农村部门多重管理。鉴于基层编制资源紧缺实际，建议大胆创新机构设置方式，将实行派驻管理体制且使用县（区）直事业编制的基层自然资源所、市场监管所、畜牧兽医工作站等机构调整为事业单位，实行编制分类管理、人员统筹使用，有效解决派驻机构编制使用与基层行政编制紧缺的矛盾问题。

　　（二）健全工作机制，促进机构人员深度融合。加强各镇“三定”规定执行情况监督检查，督促各镇建立健全内部考核管理机制，进一步理顺内部工作关系，加速内部工作人员、业务运行的真正融合。督促县级相关部门认真贯彻落实派驻机构及人员管理办法，研究整合县级部门派驻机构和各镇综合行政执法队办公场所和人员力量，促进派驻机构执法人员与各镇综合行政执法人员的沟通交流，逐步实现协同办公、联合执法，激发各方执法工作力量，杜绝执法不严现象。此外，加大对基层的资源倾斜力度，深入探索“同岗同奖”相关考核激励机制，进一步提高基层在编工作人员和项目人员的工作积极性。

　　（三）统一执法程序，不断规范行政执法行为。自上而下全面加强对乡镇综合行政执法人员的业务培训，统一制作乡镇综合行政执法队执法文书，进一步规范执法检查、受立案、调查、审查、决定等程序和行为，建立执法全过程记录制度，实现全程留痕、可追溯、可追责。全面推行行政执法公示制度，按照“谁执法、谁公示”的原则落实执法公示责任，做到依据公开、决策公开、执行公开、结果公开。