优化整合“小散弱”事业单位的探索与思考

邢松  石丽娟  王维翠  王海玲

　　【编者按】高台县聚焦事业单位实际运行过程中存在的问题，在深入调研摸底的基础上，坚持“瘦身”和“健身”相结合，靶向发力逐步探索“小散弱”事业单位优化整合，着力化存量、聚合力、强效能，为全县经济社会高质量发展提供坚强有力的体制机制和机构编制保障。

　　长期以来，各类事业单位在政治、经济、教育、科技、文化、卫生等各个领域承担着为经济社会发展提供公益服务的各种职能。但近年来，随着《中国共产党机构编制工作条例》《中共甘肃省委机构编制管理规定（试行）》等机构编制法规政策相继出台，机构编制管理工作科学化、规范化、法定化水平日益提升，部分事业单位机构设置不科学、职数核定不规范、职能配置重复交叉、规模小力量分散等问题日益凸显。为科学配置机构编制资源，强化事业单位公益属性，提升事业单位管理质效，高台县聚焦新时代机构编制工作职责使命，以党政机构改革为契机，在深入开展调研的基础上，探索对部分领域“小散弱”事业单位优化整合，为下一步全面推进事业单位改革提供了方案。

　　一、基本情况

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　　二、主要做法

　　（一）坚持核查先行，全面摸清事业单位底数。为全面摸清事业单位底数，夯实事业单位管理基础，组织开展了机关事业单位机构编制核查备案工作，在整理收集事业单位历史沿革文件的基础上，根据文件逐项梳理机构设置、职数核定、编制变动等事项，对不同层级、类别、系统的事业单位分类登记，建立事业单位机构编制管理台账，认真梳理编制偏少、职能萎缩、业务相近事业单位，形成了改革基础性材料。同时，深入各部门单位实地调研摸排“小散弱”事业单位，摸清事业单位机构编制和机构职能运转情况，分析不同领域事业单位存在的主要问题，听取相关意见建议，为全面推进事业单位改革夯实基础。

　　（二）聚焦靶向发力，完善综合执法体制机制。聚焦深化行政执法体制改革，在整合调整县镇两级事业单位性质的执法机构上发力，进一步深化了综合行政执法体系。按照党政机构改革要求，县级除保留的7支综合行政执法队伍外，其他行政执法队伍一律不再保留，承担的执法职能回归机关。撤销了11个事业单位性质执法机构，并撤销县渔业工作站加挂的渔政管理站牌子。同时，在各乡镇设置事业单位综合执法队，整合辖区内执法力量和资源，以乡镇名义在辖区内开展综合行政执法工作。

　　（三）抢抓改革时机，不断优化基层服务体系。坚持大抓基层鲜明导向，积极构建简约高效基层服务体制，调整完善乡镇事业单位设置。结合乡镇实际因地制宜设立事业单位，二、三类乡镇事业单位分别按4个、3个设置，均设置农业农村综合服务中心、党群服务中心、综合执法队3个事业单位，城关镇设置社区服务中心，不设农业农村综合服务中心，在此基础上，二类乡镇增设文化服务中心。各乡镇原设置的公共事务服务中心、政务（便民）服务中心、社会治安综合治理中心等事业单位全部不再保留。改革后，9个乡镇事业单位由56个减少至34个，共减少22个，精简39.3%。

　　（四）着力提升效能，探索推进事业机构整合。在坚持“撤一建一、多撤少建”原则的基础上，加强系统谋划，突出统筹调配，对部分“小散弱”事业单位进行“撤并转”。因金融服务相关职责变化，撤销县金融投资事务中心，将其相关职责划入其他事业单位；为推进数字政府建设，将县网络信息中心更名为县数据中心，并强化机构职能、充实人员编制；撤销编制偏少的县高崖子滩光电产业园管委会办公室，职能和人员编制划转到其他事业单位；撤销职能单一的县节能降耗服务中心，整合能源、节能减排、国防动员、信用体系建设等方面的职能，设立县发展和改革综合事务中心；为理顺职责关系将县商务综合服务中心隶属关系进行调整；加强劳动保障维权工作职责，在县劳动人事争议仲裁院加挂县劳动保障维权中心牌子，同时强化劳动、人事、社会保障等工作职责和人员编制。

　　三、存在的问题

　　（一）机构编制法治意识还需不断提升。《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党机构编制工作条例》《中共甘肃省委机构编制管理规定（试行）》等机构编制政策法规中对机构设置、职能配置、编制配备等机构编制事项及办理程序进行了明确，但部门单位对机构编制法规政策学习不够深入，对改革精神领悟不够透彻，机构编制法治意识不强。在推动事业单位“撤、并、转”过程中，还存在机构、编制单位所有和“一核定终身”的传统观念，机构编制资源县域内统筹调配阻力较大，且部分部门一旦新增职责任务，总是首先提出增设机构、调整规格或增编进人要求，内部挖潜增效不够。

　　（二）机构职能履行方面还需持续发力。在事业单位设立、规范、整合、优化过程中，对机构规格、经费形式、工作职责均进行了明确，并对应核定了领导职数和人员编制。大多数单位能够对各自职能职责进行全面认真梳理，认真对照职责积极主动履行各自的职能职责，对涉及管理体制、职能职责和机构编制事项，能够做到充分酝酿、集体研究，并按规定程序进行报批。但也有部分单位之间存在职责相近或相互配合的情况，有时就会出现相互推诿扯皮，对自身职能职责认识不清的现象。同时，有些单位在人员安排使用方面还存在“一锅煮”“拉郎配”等现象，没有严格按照机构编制批复文件实行定编、定岗、定人，导致事业单位公益服务履职质效降低。

　　（三）部分领域事业单位仍需整合优化。我县事业单位中副科级和股级事业单位占比高达63%，5名及以下编制事业单位占比34%，副科级及以下事业单位和小型事业单位占比较高，且民政、文广旅游、林草等部门所属事业单位较多，但全部为副科级及以下建制，事业单位整合优化空间较大。部分领域事业单位机构设置较多、编制资源分散，虽然机构多、人员多，但对现有人员统筹管理效益不高，致使总体工作效率降低，例如：农业农村领域事业单位机构冗余、编制资源占用过多，但机构职能发挥不明显，职能履行不够顺畅，人员统筹使用效率低，在实际工作中依然反映缺编缺人，亟须对“小散弱”事业单位进行整合优化，从体制机制上补短板、强弱项、堵漏洞、促提升。

　　四、下一步工作思考

　　（一）树牢“编制就是法律”理念，提升机构编制法定化水平。坚持机构编制刚性约束，严格贯彻编制就是法律的要求，切实用法治思维和法治方式推进事业单位规范化管理。一要严格实行机构编制限额管理。事业单位设置继续坚持“撤一建一、多撤少建”原则，统筹优化职能、编制配置，加大机构职能整合力度，科学合理设置机构，各部门确需增加机构，建议优先提出部门内部机构精简和编制调剂意见，再按规定程序和权限研究办理。二要聚焦规范管理强化制度建设。健全事业单位日常管理、实名制管理、监督检查等机制，制定完善的编制使用申请、机构职能运行监管评估等办法措施，做到工作有章可循。严格落实编委工作规则和编办工作细则，严把动议、论证、审议决定、组织实施四道关口，科学规范设置机构、核定编制，明确机构编制违规审批、条条干预等“禁区”。三要聚焦监督检查推动责任落实。全面落实《机构编制监督检查工作办法》《机构编制违规违纪违法行为处理和问责规则（试行）》等法规制度，坚持日常监督与专项督查相结合，对事业单位相关规定贯彻落实情况进行监督检查，建立健全部门协作配合约束机制，将机构编制纪律执行情况纳入巡察、审计、选人用人专项检查等监督范围，发挥监督合力。

　　（二）聚焦机构职能体系建设，切实提升公益服务效能。坚持优化协同、精简高效、分工合理、权责一致原则，着力构建职责明晰、运行顺畅、协同高效的机构职能体系，有效促进公益服务质量提升。一要厘清现有机构职责。依据历史沿革文件全面梳理现有事业单位职能职责，厘清机关与事业单位的职责关系和权责边界。针对部分事业单位职能不全面、不准确、重复交叉等问题，发挥好“勤务员”作用，积极调研“取经”，坚持“围绕中心、服务大局”科学界定职责范围，优化职能配置。同时，以机构编制事项调整为契机，积极推动业务、职能深度融合，加快形成权责分明、衔接顺畅、运转高效的履职机制，确保事业单位真正把精力集中到服务群众的主责主业上。二要实现依法规范管理。为确保事业单位管理的科学性、规范性和延续性，按照“一系统一档案”实行“清单式”管理，将事业单位设立、变更、编制调整、职数变动、职责变化等机构编制文件形成电子档案，分系统、分层级归档保存。探索建立事业单位管理台账，坚持“一变动，一调整”原则，健全实时动态调整机制，根据机构编制事项及实有人员变动情况及时更新完善“动态台帐”，实现事业单位实名制动态管理，为下一步开展公益类事业单位改革，用活用好机构编制资源奠定良好的数据基础。三要严格规范职能配置。严格控制事业单位增长，确保事业单位依法依规设立，职能配置科学明晰，避免职责交叉重叠。对于新增的公益服务需求，在进行事前论证的基础上，能通过政府购买服务供给或职能调整、编制保障由现有机构承担的，不再新设事业单位；对与公益类事业单位功能定位不符的，通过整合规范，调整到时其他符合条件的公益类事业单位中，压缩机构编制规模；对于确需新设事业单位的，要根据事业单位承担的社会功能和业务范围，科学界定主要职责、单位类别和经费形式，从严核定编制数量。

　　（三）持续深化事业单位改革，实现机构编制更优配置。牢固树立向深化改革要编制、向科学管理要编制、向提高效率要编制的思想，坚持政事分开、管办分离原则，通过统筹使用、创新管理、整合优化等多元举措，深入推进事业单位改革，全面提升编制资源使用效率效能。一要加强机构编制效益评估。运用机构编制管理评估办法，全面调研和掌握事业单位管理机制、职能履行、业务运行、人员岗位等情况，对其机构编制执行情况和使用效益进行系统评估，全面了解各事业单位对机构职能配置、职责履行和创新机构编制管理等方面的现实需求，并注重机构编制职能运行评估结果运用，强化综合分析，协调解决整合优化中的突出问题。二要全面推进事业单位改革。在进一步摸清全县事业单位底数的基础上，聚焦全县股级事业单位和小型事业单位占比较高的现状，加大“小散弱”事业单位整合力度。根据机构编制职能运行评估情况，将部分股级事业单位、编制规模较小事业单位与其他职责相近的副科级及以上事业单位整合设置，进一步精简机构，优化编制资源。将部分职能逐步弱化事业单位撤销后，职能职责划转到其他事业单位，收回部分事业编制，推动事业单位机构编制从“重规模数量”向“重质量效能”转变。三要重构优化事业单位布局。针对事业单位设置冗杂分散的情况，通过优化事业单位布局结构，积极推动业务、职能深度融合，实现编制资源效益最大化。对系统内职责相近、公益服务事项关联紧密、设置过于分散的2个及以上事业单位整合设置成综合事业单位，通过职能职责整合、编制集约配置、人员统筹使用，进一步提升工作质效，优化全县事业单位总体布局。