完善乡镇执法体制机制的实践与思考
邢松 肖国荣 王璐 赵艳芳
【摘要】习近平总书记指出：“基层强则国家强，基层安则国家安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”基层是推进国家治理的“最后一公里”和最基本的单元，基层治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程，直接影响着国家治理现代化建设的效能。可以说，没有基层治理现代化，就无法实现国家治理现代化，而基层治理要想得到理想效果，必须将综合执法力量下沉乡镇，为乡镇增加治理手段，提升治理成效。本文围绕乡镇执法体制机制运行基本情况、主要特点、存在的问题和几点建议等四方面进行了思考，以期为推进基层治理现代化提供借鉴。
高台县围绕构建简约高效便民基层管理体制，助力破解乡镇治理难点、堵点，有效提升基层治理能力和治理水平，对全县乡镇执法体制机制运行情况展开深入调研，查找问题症结，征求意见建议，准确掌握乡镇执法队伍机构设置及其职能发挥情况，着力破解乡镇综合行政执法体制改革难题，推动基层治理能力提升取得新成效。
一、基本情况
高台县共有9个乡镇，其中：二类乡镇7个、三类乡镇2个。今年机构改革中，全县聚焦党的建设、经济发展、民生服务等中心工作，优化调整乡镇内设机构和事业单位设置，9个乡镇共设置党政机构36个、事业单位34个、派驻机构39个，共核定行政编制209名、事业编制367名。机构改革后，各乡镇继续保留综合执法队，正科级建制，核定编制10名，分别设队长（正科级）1名、副队长（副科级）1名。组织、编办、人社3部门下发《关于机构改革后明确各镇事业单位工作人员的通知》，对各镇综合执法队人员进行了明确。各镇综合执法队负责整合辖区内执法力量和资源，以乡镇名义开展辖区内综合行政执法工作，负责授权范围内的行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查和行政强制。
近年来，为了加强和巩固基层政权建设，中央和地方出台了一系列文件，推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，增强乡镇行政执法能力，依法赋予乡镇行政执法权。2021年，高台县紧紧围绕“简约、高效、精干、便民”四大原则，对照《甘肃省赋予乡镇和街道部分县级经济社会管理权限指导目录》，将一些行政权力下放到乡镇一级，明确了乡镇行政执法的法定性、可行性、方向性。按照成熟一批下放一批，暂时不具备承接条件的，县级政府逐步下放的原则，积极与县属相关部门单位沟通衔接，形成了《高台县赋予乡镇部分县级经济社会管理权限清单目录（第一批）》，赋予乡镇行政职权89项，其中行政许可5项、行政处罚84项，主要涉及城市管理、人力资源、生态环境、住房和城乡建设、农业和农村、文化旅游、林业和草原等领域。2021年至今，县司法和相关行政执法部门多次组织各镇行政执法队人员，围绕基层行政执法相关业务进行集中培训，有效提高了基层行政执法水平。今年5月，县委编办联合县司法局对已下放各乡镇的89项审批服务执法事项运行情况进行了自查评估，分别征求了9个镇及涉及赋权下放事项的9个部门对“下放”和“承接”事项意见，了解存在的分歧、困难和问题，准确掌握乡镇迫切需要和部门赋权意向，对第一批清单目录进行调整优化，使调整后的赋权清单更便于操作，与乡镇工作契合度进一步提高，更有利于乡镇执法工作，基层服务水平得到了很大提升。
二、主要特点
随着机构改革工作结束，乡镇执法体制机制运行逐步顺畅，编制资源配置更加合理，基层履职效能得到较大提升，主要呈现以下特点。
一是乡镇执法机构综合性更强。随着上一轮乡镇机构改革的完成，我县将原乡镇“七站八所”的执法职能整合组建了专门的综合执法机构，主要职能是“负责统筹协调辖区内派驻机构和基层执法力量，开展本辖区日常执法活动和重大案件线索巡查、联合执法、联动执法等工作”。新一轮机构改革后，乡镇围绕“党的建设、经济发展、民生服务、平安法治”4项基础核心职能，统筹设置乡镇内设机构和所属事业单位，继续保留综合执法队，并通过下发《各镇职能配置机构设置和人员编制规定的通知》，明确了综合执法队的建制、编制以及职能职责，机构设置更加集中，职能囊括了乡镇辖区范围内的综合行政执法工作，涉及领域更广、综合性更强。
二是乡镇执法力量更加充实。经过两轮机构改革后，各乡镇设立综合执法队，核定编制不少于10名，在具体运行中，各镇被分到综合执法队的工作人员平均达到12人。除此之外，各乡镇派出所、市场监督管理所、司法所等派驻机构均承担推进基层法治建设、开展执法工作，并且派驻机构工作人员大多数为专业执法工作人员，专业素质高，工作能力强，有专业执法工作人员的配合执法，乡镇综合执法效能大大提升。
三是乡镇赋权事项更加完善适用。高台县于2021年下发了《高台县赋予乡镇部分县级经济社会管理权限清单目录（第一批）》，赋予乡镇行政管理权限89项，其中：行政许可5项、行政处罚84项。为进一步建立健全权责清单和职责准入制度，经与各镇、各相关部门单位沟通讨论，目前已赋予乡镇的89项审批服务执法事项中，基层承接后运行良好需要继续保留的有86项（行政许可4项、行政处罚82项），专业性强经评估无力承担需要调整上收的有3项（行政许可1项、行政处罚2项）。通过动态调整，逐步解决基层治理“小马拉大车”突出问题。
三、存在的问题
通过多次乡镇执法体制机制改革，目前运行过程中仍存在一些问题和矛盾，一是乡镇赋权清单不精准不科学。目前基层面临较多的执法是违规建设、占用耕地、乱排乱放等，但这些执法权限依然掌握在住建、农业、生态环境等部门单位，对于这些违法行为，乡镇只能依靠行政手段进行干预、督促，而不能及时依靠法律手段进行打击，导致执法的时效性、震慑力不强。二是乡镇承接能力有限。改革后综合行政执法队成员基本上还是原来镇上的工作人员，普遍存在身兼数职、一人多岗的现象，加上乡镇人少事多，经费和车辆保障不足，导致乡镇留不住人，赋权后反而使乡镇执法工作任务越来越重。三是乡镇执法队伍执法不规范。乡镇综合行政执法队大多从事的是日常巡查和监管职责，基本没有开展行政处罚，也没有统一规范的执法文书、缺乏必要的执法装备。除此之外，目前法律、法规、规章对乡镇执法权限的规定较为宏观，导致基层执法时常感到没有底气。
四、几点建议
（一）理顺权责关系，确保“放得下”。一是科学精准赋权。以“责权一致”为原则，采取“一镇一单”方式，对照省市指导目录，启动《高台县乡镇权责清单》编制工作，多方位征求意见建议，将基层管理迫切需要且能有效承接的审批服务、执法等权责事项有序纳入乡镇权责清单，经司法部门合法性审核后，通过政府门户网站正式公布运行，接受社会各界监督。二是建立动态调整机制。根据相关法律法规的立改废释，梳理、规范、精简执法事项，广泛征求各镇和县相关部门意见建议，对权责清单适时动态调整。将基层日常管理需要、综合性强、技术要求不高、处罚简单易行、对违法行为的认定较为直观的，如违法经营、违规建设等权力，部分执法对象相同、方式相近、内容相似、与群众生活关系比较密切的，如乱堆垃圾、破坏环境等基层看得到、管得着、管得好的权力，继续下放给乡镇，做到职责明晰、权责对应，避免“小马拉大车”“权小责大”等问题。三是厘清条块责任关系。合理划分乡镇与县级职能部门的职责权限，严格控制部门将职责范围内的行政事务委托或移交乡镇承担，对于确需划入乡镇的事项，必须要确保人财物同步到位，并及时开展业务培训，帮助乡镇工作人员熟悉办理事项、办事流程、审批标准等，稳步提升乡镇承接能力和办事效率。
（二）优化资源配置，确保“接得住”。一是加强人员配备。通过“减上补下”和“编随事走”等方式补充乡镇编制，对各镇行政编制进行优化调整，将有限编制资源向基层倾斜，同时可面向社会进行招聘，引进高素质人员服务农村基层工作，建立乡镇与行业部门执法人员“上派下挂”机制，有计划地安排执法部门后备年轻干部到乡镇锻炼。在乡镇招考时，可以设置城乡规划、法学等与乡镇综台行政执法职权相适应的专业要求和资格资质要求，保证执法岗位人员的执法素养。二是提升业务能力。落实行政执法人员培训上岗、持证上岗制度，新任执法岗位的执法人员培训后，必须通过专业考试才能上岗。大力开展“模拟执法”“实战演练”等培训方式，手把手传授办案经验和方法，提升执法人员综合素质。涉及下放执法事项的第一宗执法案件，由下放前的县级执法部门负责全过程指导，之后涉及相同执法事项的案件则由乡镇自行执法。三是加强资金保障。将乡镇执法经费列入县级财政预算，根据各乡镇行政执法案件量，综合考虑乡镇人口、经济和执法人员数量等，科学核算执法经费。对于权力已经下放的事项，按照“财随事转”原则，其预算资金、上级奖补资金应按比例拨付相应乡镇。
（三）完善工作机制，确保“管的好”。一是严格程序流程。制定《乡镇人民政府行政执法文书格式范本（试行）》，同时制作执法流程图、廉政风险防控图，确保基层执法人员“一看就懂、一学就会”，从根本上解决行政执法人员在履行职能过程中文书制作不统一不完整不规范、程序缺失、预判不足等问题。二是健全工作机制。加强各镇“三定”规定执行情况监督检查，督促各镇建立健全内部考核管理机制，进一步理顺内部工作关系，加速内部工作人员、业务运行的真正融合。督促县级相关部门认真贯彻落实派驻机构及人员管理办法，研究整合县级部门派驻机构和各镇综合行政执法队办公场所及人员力量，促进派驻机构执法人员与各镇综合行政执法人员的沟通交流，逐步实现协同办公、联合执法，激发各方执法工作力量，杜绝执法不严现象。三是完善考核评价。注重年度考核和日常考核相结合，注重指标量化、组织评价、民主测评多种方式考核，注重考核结果与奖惩、晋升、调整等挂钩，严格落实各派出执法机构工作人员年度考核、任免奖惩事先征求乡镇党委意见的要求，为加强乡镇综合行政执法工作传导压力、增添动力、激发活力。同时，加大对基层的资源倾斜力度，深入探索“同岗同奖”相关考核激励机制，进一步提高基层在编工作人员和项目人员的工作积极性。
