高台县乡镇机构改革的实践与思考

 

杨艾琳

 

【摘要】： 乡镇机构改革是农村综合改革的一项重要内容。推进乡镇机构改革关系到党的路线方针政策在农村的贯彻实施，关系到党和人民群众的血肉联系，关系到全面建设小康社会目标的顺利实现，关系到深化行政管理体制改革的整体进程。

【关键词】：乡镇机构 改革 思考

 

基层乡镇政府担负着推动社会主义新农村建设、构建和谐社会及实现农民富裕的历史重任。“基础不牢、地动山摇”，乡镇机构如何设置、乡镇职能转变如何，直接关系到党的执政基础和农村的改革发展稳定。2010年，高台县结合深化乡镇机构改革，积极探索新形势下转变乡镇职能的具体举措，取得了一定成效。

 

现状：“五大难题”困扰乡镇职能转变

 

2009年，中共中央办公厅《关于深化乡镇机构改革的指导意见》将乡镇职能明确为促进经济发展，强化公共服务，加强社会管理，推进基层民主四个方面。与中央的要求相比，新一轮乡镇机构改革改革前，我县虽然在领导职数、岗位设置、人员配备等方面进行了规范完善，但全县各乡镇政府职能“缺位”与职能“越位”的问题同时存在，乡镇职能远没有转变到位，究其原因，与机构设置不科学、乡镇事权与财权不匹配、缺少自主权的工作机制、权责不对等、干部服务发展的能力不强等有直接的关系。

一是机构设置不科学。改革前，全县各乡镇普遍设立财政所、农经站、农业站、林业站、畜牧站、计生站、计划生育服务所、司法所、广播电视站等事业单位，同时还加挂综治办、安监站、食品办、环保站等多块牌子。存在农业领域机构过多过小，而社会保障、文化领域力量薄弱等问题。

二是乡镇事权与财权不匹配。据统计，全县9个乡镇75%以上的财力用于乡镇机关和事业单位人员工资支出，还有约15%的财力用于招待、通讯、交通等办公经费，真正能够用于发展公益事业的资金仅有10%左右。在这种情况下，大部分乡镇根本没有多少财力用来兴办公益事业、开展公共服务。

三是工作上缺少自主权。乡镇政府作为最基层的政权组织，上级政府和几乎所有部门都可以对其发号施令。乡镇政府突发性、应急性的事务非常多，自身的工作安排经常被打乱，工作的自主权很小。特别是对乡镇的检查、评比、达标活动较多，乡镇不得不花大量人力、物力、财力、精力，疲于应付上级各类检查，无暇顾及政府职能从管理型转变为服务型，职能转变成为“水中月、镜中花”。

四是权责不对等的问题较为突出。乡镇机构改革前，乡镇事业站所实行条块管理模式，上级业务部门直接管理站所的人、财、物，但具体工作在乡镇，考核对象仍然是乡镇，导致乡镇履行职能权力越来越小，责任却越来越大。在这种体制下，乡镇政府对本地区各种资源的配置能力和经济社会的管理能力越来越弱，但当某个方面的工作出问题时，上级党委、政府追究的往往却是乡镇的责任。致使一些本应由乡镇政府承担的职能难以承担起来，份内该干的事也没有干好，对上任务完不成，对下群众意见大。

五是干部服务发展的能力不强。尽管乡镇干部的素质有了

较大改善，但与新形势下乡镇政府职能转变的要求相比还难以适应。不少乡镇干部长期习惯于行政推动式的工作方式，主动为农民服务的意识还没有完全树立，服务发展的能力还有待进一步加强。

　　

实践：“六策并举”推动乡镇职能转变

 

针对存在的问题，在深入调研的基础上，研究制定出台了《高台县深化乡镇机构改革实施方案》，把乡镇职能转变作为乡镇机构改革的切入点和落脚点，通过优化机构设置、扩大管理权限、加大财政支持、改进管理方式、创新服务模式等六项举措推动乡镇职能转变，使全县乡镇活力焕发，有力推进了农村经济社会事业的全面发展。

一、优化机构设置，夯实乡镇职能转变的基础。组织机构是职能的载体，合理设置机构和岗位、科学配置编制和人员，是乡镇政府高效运转的基础。计划经济体制下形成的乡镇“七站八所”，使乡镇工作很难按照市场经济规律为农民提供服务。“条块”分割的工作机构肢解了乡镇政府的职能。我们结合实际，打破过去工作模式，突出服务发展职能，重新组建了新的乡镇工作机构和服务机构，形成了乡镇机构职责清晰、目标明确、统一管理的新格局。目前全县9个乡镇统一设置“四办四中心”，即党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、社会治安综合治理办公室和农业综合服务中心、社会保障服务中心、文化服务中心、计划生育服务中心。经过合理调整，全县乡镇机构由原来的98个减少到72个。同时，通过“三定”方案明确各办公室工作职能、工作范围和工作权限，将权限和责任分解到岗位，实行一人多岗、交叉任职、相互补充、整体统一，减少了办事环节，乡镇工作力量已明显集中到经济社会事业服务方面。

二、扩大管理权限，激发乡镇职能转变的动力。上面千条线，下面一根针。针对乡镇责权利不相适应的现状，从三个方面进一步扩大乡镇管理权限。一是扩大乡镇行政权限。在全县实施“兴乡强镇”改革，县发改委、工信局、农委、林业局、城建局、国土资源局、环保局等部门通过授权或委托的形式，赋予乡镇与其职责任务相适应的部分行政审批许可权和行政处罚权，由乡镇具体处理相关事宜，充实完善了乡镇管理职责，增强其组织协调和政策执行能力。二是扩大乡镇人事权限。乡镇所属的“四办四中心”，在乡镇党委政府的直接领导下开展工作，人、财、物由乡镇统一管理，改变了过去事情是乡镇的，人员管理是部门的局面。三是扩大乡镇对派驻机构的管理权限。对上级部门派驻乡镇的国土所、财政所、派出所、卫生院、学校等实行县乡双重管理，以县为主的管理体制，这些机构的人员经费由县主管部门统一管理，党组织关系实行属地管理，人事任免等重要事项按规定征求乡镇党委的意见。通过放权、让利，全面提升了乡镇的自主权，打造出功能完善的一级地方政府，激发了乡镇的发展活力。

三、加大财政支持，提高乡镇职能转变的保障。一是多渠道化解乡镇债务。对历史形成的债务，采取拍卖、租赁、置换闲置资产等多种形式进行处置消化；对乡镇搞建设、办事业形成的债务，制定还款计划并列入乡镇预算，逐步解决。二是推动县财政向乡镇倾斜。县财政每年为乡镇拨付行政业务经费400万元，乡均40多万元，每年为村委会拨付经费600万元，村均约5万元，基本保证了乡镇机关和村委会的的正常运转。三是全力解决乡镇人员工资问题。将139名乡镇卫生院人员和40名原乡镇畜牧兽医站人员工资全部纳入财政全额预算，不再靠收费来维持运转，不仅堵住了向农民收费的口子，而且提升了事业单位的公共服务意识和责任意识，事业单位社会化服务的效能明显增强。

四、改进管理方式，创造乡镇职能转变的条件。下改上不改，改了也白改。乡镇职能能否真正转变的关键在于改进县上对乡镇的管理方式。一是尽力为乡镇政府松绑。除社会治安综合治理和计划生育外，一律不再设置对乡镇的“一票否决”事项，基本取消对乡镇的规范检查验收项目，乡镇领导干部从没完没了的多头检查验收中解放了出来，把大部分精力用到了发展经济、改善民生方面。二是调整完善考核机制。重新制定颁布《高台县乡镇工作考核实施办法》，在考核指标上，弱化GDP、工业项目等考核指标，强化就业和收入、教育和卫生等民生改善考核指标，建立符合镇村特点、发展基础、自然禀赋的考核导向和评价方式。在考核方式上，采取乡镇自评和责任单位初评相结合，群众评议与部门评议相结合的方式进行，考核工作一般一年组织开展一次。通过改善对乡镇工作的领导方式，有力地促进了乡镇职能转变。

五、推动服务创新，打造乡镇职能转变的平台。一是打造信息服务平台。各乡镇依托农业综合服务中心，初步建成乡有信息中心、村有信息服务站的信息服务支撑体系，为广大农民及时提供农业信息、就业信息、灾害预警、供求信息、村务公开、公共信息等与生产、生活有关的信息和服务，进一步拓宽了为农服务的路径和方式。二是打造快捷服务平台。各乡镇普遍设立便民服务大厅，推行“集中式办公，窗口式服务”，设置计生、新农合、民政、新农保、司法综治、劳务等办事窗口，所有行政审批事项和与群众生产生活相关的服务项目全部纳入便民大厅办理，努力做到让群众少进一个门、少盖一个章、少跑一趟路，最大限度地满足农民群众的需求。

六、健全各项制度，巩固乡镇职能转变的成果。在乡镇机构改革中，注重加强乡镇各项管理制度建设，对原有不适应的制度进行了修订，并补充制定了新的规定。科学细化了乡镇机构职能和干部岗位职责，明确了乡镇干部的具体事权范围和工作职责，从制度上监督和约束乡镇干部的行为。乡镇普遍建立的管理制度有《单位年度目标责任制度》、《个人岗位目标责任制度》、《机关干部首问负责制度》、《重大事项集体决策制度》、《重大事项社会公示和听证制度》、《重大事项责任追究制度》、《乡镇机关事业单位工作人员考核奖惩办法》、《乡镇干部到村任职考核管理办法》、《乡镇服务中心履行公益性职能考评办法》等。同时，在乡镇推行岗位目标管理，乡镇主要领导与分管领导、分管领导与站所负责人、站所负责人与一般干部层层签订目标责任书，将考核结果与经济待遇、评优树模、职务晋升有机结合，营造了重实绩、看贡献、优胜劣汰的工作格局。

 

思考：“多方联动”深化乡镇机构改革

 

高台县在乡镇机构改革中通过多种措施力促乡镇职能转变，使全县乡镇把精力都集中在服务产业发展、促进农民增收上，有力推动了农村经济社会发展。今年以来，农村经济发展提速，农村基础设施和社会事业强力推进，农村发展改革稳定的各项工作得以扎实开展和全面加强。

但是，实践中也发现，乡镇职能转变是一项长期工作，不可能一蹴而就，不能指望“毕其功于一役”。我们的探索犹如万里长征才走完第一步，要使乡镇职能转变向纵深推进，不致出现“新瓶装旧酒”、“新鞋走老路”的问题，仅靠县、乡难以完成，还需多方配合、多方联动。

一要上下联动，巩固乡镇机构改革成果。当前，我县乡镇事业机构设置由“七站八所”模式转变为“四中心”模式，减少了机构个数，增强了服务能力，基本满足了职能转变的需要，符合我县乡镇工作的实际。但是，乡镇机构改革的基础并不牢固，突出的表现在上级业务部门以批项目批资金为由要求乡镇设置机构的情况还存在，即使是已经撤销了的机构，也还可能因“撤销这个机构违反基本国策”，“合并那个机构不符合政策规定”等各种理由而“复活”。因此，要特别注重改革的上下衔接与协调配合。一方面，在县政府机构改革中，要真正体现“大部制”的理念，积极构建大农业、大社保、大文化和综合执法工作格局，切实减少乡镇工作的“婆婆”数量，确保乡镇机构改革不反弹、稳得住、出实效；另一方面，建议省市出台具体规定，排除上级部门对乡镇机构设置的干扰，为乡镇机构改革营造宽松环境。

二要加大投入，提高乡镇财政保障水平。近年来，我县按照“财力与事权相匹配”的原则，全面落实了国家对乡镇的各项财政支持政策措施，乡镇的财政状况较以前有了大幅度的改善，为乡镇职能转变提供了有力的财力保障。但是，对乡镇的财政支持还处于保工资、保运转、保基本的低层次、低水平，乡镇用于公益事业、用于提升服务的资金还是相对较少，因此建议随着国家财力的增长，要继续逐年加大对乡镇的财政转移支付力度，切实增强乡镇财政支配能力，保证乡镇机构和人员的财政供给，把充足的财力投入到新农村建设和公共管理服务中去。

三要减少干预，持续扩大乡镇自主权。进一步加大对派驻乡镇的事业单位改革力度，凡能下放的应一律下放到乡镇管理。可考虑撤销综合设置的国土中心所，将国土、规划、环保、建设、城管的管理和执法职能整合，按乡镇设置建设综合管理服务中心；将职能相近的财政所与乡镇农经站合并，成立乡镇财政服务中心；可探索将计划生育技术指导、优生优育、疫苗接种等技术服务工作交由各乡镇卫生院承担的实现形式。进一步理顺条块关系，下放一定权力，完善乡镇功能，建立起权责对等、各司其职、各负其责、齐心协力的乡镇工作体制，解决好上下关系不顺和有责无权的问题，实现乡镇责、权、利的协调统一。对一些支农惠农项目，也可考虑赋予乡镇一定的实施管理权，对于那些直接向农民和农村服务的资金，在县财政、审计、监察部门的严格监督下，交由乡镇管理和支配，从而加强乡镇和农民的密切联系，增强乡镇对农民的影响力。

四要注重配套，协调推进乡镇机构改革。乡镇机构改革是一项系统工程，要真正达到中央提出的“以转变职能为核心，理顺职责关系，创新体制机制，优化机构设置，严控人员编制，推动乡镇行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，建立精干高效的乡镇行政管理体制和运行机制，建设服务型政府，巩固农村税费改革成果，减轻农民负担，促进农村经济社会又好又快发展”的目标，需要各项政策措施的相互配套。重点是要统筹好财政体制、人事制度、社会保障体制、机构编制管理体制等方面的改革，使各项改革既相互促进又相互协调，以确保乡镇机构改革稳步推进，乡镇职能稳步转变，为农村经济社会发展提供坚强有力的组织保障。

 

 

      （此文已在《甘肃机构与编制》发表，作者系张掖市高台县县委常委、组织部部长、县编委副主任）