《中国共产党机构编制工作条例》释义（六）

编者按：2019年8月5日，中共中央印发了《中国共产党机构编制工作条例》（以下简称《条例》），并要求各地区各部门党委（党组）要充分认识做好机构编制工作的重要性，落实主体责任，采取有力措施，完善配套制度，确保《条例》落到实处。同时，要抓好《条例》宣传解读和学习培训，组织各级领导干部认真学习《条例》，深刻领会《条例》精神，准确掌握《条例》内容。为帮助各镇、各部门单位领导干部全面准确理解《条例》的精神实质和具体内容，现将《条例》及其释义分期刊发，以便大家对《条例》的学习和理解。

第六章  组织实施

本章是关于机构编制工作决策如何执行的规定。决策的生命力在于执行。只有通过组织实施，才能真正使党关于机构编制的决策部署落到实处、取得实效。本章共六条，首先规定了党和国家机构改革、重大体制机制和职责调整实施工作的领导体制，其次明确了“三定”规定、请示报告、部门职责协调、编制统筹调配和动态调整等机构编制组织实施制度或机制，最后确定了机构编制在管理全流程中的基础性作用。

第十七条  党和国家机构改革、重大体制机制和职责调整的实施工作由党中央统一部署，中央机构编制委员会按照党中央要求组织实施。

地方各级党委按照党中央统一部署研究制定本地区实施方案，按程序报批后方可实施，并对实施工作负领导责任。

本条是关于党和国家机构改革、重大体制机制和职责调整的实施工作的规定。

党和国家机构改革、重大体制机制和职责调整的实施工作事关全局，涉及体制机制深层次变革，牵一发而动全身，必须统筹各方面情况，只能由党中央统一进行部署。中央机构编制委员会作为党中央决策议事协调机构，在中央政治局及其常委会领导下开展工作，按照党中央要求组织实施。《条例》第五条也明确规定中央机构编制委员会负责党和国家机构改革方案的组织实施工作，并审定省级机构改革方案，指导地方各级机构改革工作。

地方各级党委按照党中央统一部署研究制定本地区实施方案，要坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，坚持正确改革方向，把思想和行动统一到党中央关于深化党和国家机构改革、重大体制机制和职责调整的重大决策部署上来，不折不扣落实党中央决策部署。确保机构改革、重大体制机制和职责调整举措落地生根是地方各级党委的政治责任。党委（党组）主要领导应当好第一责任人，对党中央明确的改革调整任务坚决落实到位；涉及机构变动、职责调整的部门应当服从大局，确保机构、职责、编制、人员等按要求及时调整到位。中央有关部门应对各地区各部门落实党和国家机构改革、重大体制机制和职责调整情况加强指导和督导。地方各级党委推进改革情况和遇到的重大问题应当及时向党中央请示报告。

按照党中央关于地方机构改革的相关要求，各省（自治区、直辖市）结合本地实际制定省级机构改革方案，经党中央批准后组织实施。各省（自治区、直辖市）统筹安排本地区市县机构改革，研究制定市县机构改革总体意见，报党中央备案。各市县的机构改革方案，由省（自治区、直辖市）党委审核批准。

第十八条  经批准发布的各部门各单位“三定”规定、机构编制管理规定等，是机构编制法定化的重要形式，具有权威性和严肃性，是各部门各单位机构职责权限、人员配备和工作运行的基本依据，各地区各部门必须严格执行。“三定”规定的重大调整，应当报上级党委批准后实施。

本条是关于依法管理各类组织机构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化的规定。

"三定”规定和机构编制管理规定的基本含义

“三定”规定即“定职能、定机构、定编制”，是对各部门各单位职能配置、内设机构、人员编制及领导职数等内容进行确定，按照统一的体例和审核审批程序印发的党内法规和规范性文件。“三定”规定概念产生于1988年机构改革，当时文件由国家机构编制委员会印发，名称是“xxx‘三定’方案”。1993年机构改革，对文件体例和结构作了规范，名称调整为“xxx职能配置、内设机构和人员编制方案”。1998年机构改革，为了体现部门“三定”的权威性和稳定性，将“三定”方案统一改称为“三定”规定。同时，党中央各部门“三定”规定以中共中央办公厅名义印发，国务院各部门的“三定”规定以国务院办公厅名义印发。2003年机构改革，为了更好体现权责一致，将“三定”规定名称中的“职能配置”改为“主要职责”；在体例上，一般包括设立依据、职责调整、主要职责、内设机构、人员编制、其他事项等内容。2008年、2013年机构改革沿用这一名称和体例。2018年党和国家机构改革，对“三定”规定的效力层级作了进一步提升。中央和国家机关各部门的“三定”规定经党中央批准后，作为中央党内法规以中共中央办公厅名义或中共中央办公厅、国务院办公厅“两办”名义印发。省级党委、政府各部门的“三定”规定经省级党委批准后，以省级党委办公厅或省级党委、政府办公厅名义印发，也是党内法规。同时，“三定”规定名称统一改为“xxx职能配置、内设机构和人员编制规定”，在体例和内容上，改用条款形式表述。

本条所称机构编制管理规定，是指用以规范和调整各类组织机构职能配置、机构设置、人员编制等机构编制事项的法律法规和规范性文件。既包括国家法律法规和地方性法规及地方政府规章，如《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等；也包括党内法规和规范性文件，如《中国共产党机构编制工作条例》《中国共产党工作机关条例（试行）》，以及2018年党和国家机构改革中单独印发的关于调整相关部门机构编制的通知等；还包括经批准发布的各部门“三定”规定。

“三定”规定和机构编制管理规定是机构编制法定化的重要形式

“三定”规定和机构编制管理规定一经批准发布，就具有权威性和严肃性。中央和国家机关各部门以及省委、省政府各部门的“三定”规定作为党内法规，是机构编制法定化的重要形式。不具有党内法规制定权的市县党委制定的部门“三定”规定作为党内规范性文件，是党内法规制度体系的重要补充，也是机构编制法定化的重要体现。除党委、政府各部门外的其他各类机关“三定”规定，中央有明确要求的，继续按要求执行；属于地方事权的，由地方党委、政府根据工作需要研究确定。机构编制管理规定明确了严格的机构编制管理权限和程序，是机构编制部门依法管理各类组织机构的依据，也是各部门各单位应当遵守的法规纪律要求。必须严格执行机构编制审批权限、机构限额、领导职数、编制种类和总量等规定，严禁越权审批机构编制，严禁限额外设置机构、超职数配备领导干部、擅自增加编制种类、突破总量增加编制。出现违反“三定”规定的情况，必须严肃查处、及时纠正。

“三定”规定和机构编制管理规定是各部门各单位机构职责权限、人员配备和工作运行的基本依据

“三定”规定作为党内法规和规范性文件，对明确部门职能定位、规范部门权力运行、强化机构编制刚性约束具有重要意义。各部门各单位履行职责应当以“三定”规定为依据，不能越位、缺位、错位。设置机构、配备人员也必须按照“三定”规定核定的机构数、编制数和领导职数执行，不能擅自增设机构、超编进人、超职数配备干部。通过履行“三定”规定，促进各部门间和部门内部的优化协同高效。

“三定”规定可以根据形势任务需要，按照法定权限和程序进行调整

根据形势任务不断变化的情况，也需要适时对部门职责和机构编制、人员配置进行调整，以满足党和国家事业发展需要。对运行一段时间后需要调整完善的，部门可以提出调整的建议，经本级编办统筹研究、提出意见，按程序报批；也可以由本级编办根据经济社会发展需要和改革要求，直接提出调整的建议，按程序报批。

“三定”规定的重大调整，涉及上级党委统一部署的事项，按照规定程序请示上级党委；涉及党中央统一部署的事项，按照规定程序请示党中央。中央对于部门“三定”规定有备案要求的，“三定”规定调整后应继续执行备案规定。经批准印发的关于调整相关部门单位机构编制的规范性文件，也应按照“三定”规定有关要求严格执行。

“三定”规定的日常调整，由编办根据机构编制管理权限报编委同意后，以编委或编办名义发文明确，作为“三定”规定的重要补充，补充规定属于党规性质的规范性文件。

第十九条  建立机构编制报告制度。下级党委应当向上级党委报告机构编制管理情况。各地区各部门落实机构改革、重大体制机制和职责调整等任务的情况，应当及时按程序报告。工作中遇到的问题，在权限范围内能够解决的应当主动协调解决，超出权限的应当按程序请示，重大事项报党中央决定。

各部门应当定期向本级机构编制委员会报告机构设置和编制管理情况。县级以上地方各级机构编制委员会应当定期向本级党委报告机构编制管理情况，重要事项向上一级机构编制委员会报告。

本条是关于机构编制报告和请示制度的规定。

建立机构编制报告和请示制度的意义

请示报告制度是我们党的一项重要政治纪律、组织纪律、工作纪律，是执行民主集中制的有效工作机制，对于坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，保证全党团结统一和行动一致，具有重要意义。党的十八大以来，党中央从全面从严治党出发，强调要严格执行请示报告制度，并把它确立为新形势下党内政治生活的一项重要内容。2019年，中共中央印发了《中国共产党重大事项请示报告条例》，对各级党组织和广大党员干部贯彻落实请示报告制度提出了明确具体的要求。建立健全机构编制请示报告制度，为落实加强党对机构编制工作的集中统一领导、适应中央编委领导体制调整优化提供有力载体，为强化各地区各部门党委（党组）机构编制管理和监督主体责任、推动部门和地方由被监督向自我监督转变创造有利条件。

机构编制报告和请示的主要事项

本条第一款主要规定了下级党委、各地区各部门需要报告的内容和报告对象，并进一步明确工作中遇到的问题，在权限范围内能够解决的应当主动协调解决，超出权限的应当按程序请示，重大事项报党中央决定。这些规定有助于党中央及时了解掌握全国机构编制管理重大事项和机构改革情况，同时有助于进一步落实各地区各部门党委（党组）机构编制管理主体责任。在实际工作中，重点报告超出职权范围或者在职权范围内但关乎全局、影响广泛的重要事情和重要情况，包括落实机构改革、重大体制机制和职责调整任务等情况。通过建立明确的报告和请示制度，便于上级党委、编委及时了解掌握下级机构编制管理情况，有利于加强党的领导，维护机构编制管理秩序。

本条第二款主要规定了部门向本级编委、编委向本级党委、编委就重要事项向上一级编委定期报告机构编制管理情况的制度，即各部门应当定期向本级编委报告机构设置和编制管理情况；县级以上地方各级编委应当定期向本级党委报告机构编制管理情况，重要事项还要向上一级编委报告。这样有利于县级以上党委、各级编委及其办公室全面掌握本辖区机构编制管理的总体情况，更好规范机构编制管理，优化机构编制资源配置。

各地区各部门应结合实际贯彻落实机构编制报告制度。在具体执行中，已经出台机构编制请示报告制度的，要对照《条例》进一步完善；县级以上地方各级编办报告年度总结以及统计、实名管理信息等业务工作涉及执行本条规定的，按照《条例》精神进一步规范；部门定期报告机构编制管理情况可结合机构编制执行情况评估等业务工作开展。要建立健全机构编制报告工作督查机制，严明政治规矩，严格政治纪律，强化主体责任。各级编办加强对机构编制领域报告情况的监督检查，及时查处该报告不报告、报告内容不实、程序不规范等问题。

第二十条  各部门在履行职责过程中对职责划分规定在理解上有分歧的，应当主动协商解决。协商一致的意见，报本级机构编制委员会办公室备案审查。协商不一致的，应当提请本级机构编制委员会办公室按照有关规定进行协调。

本条是关于部门职责分工协调的规定。

按照党中央决策部署，中央编办多年来不断加强职责分工协调工作，理顺部门职责关系，强化部门责任，探索建立部门职责分工协调机制，2011年研究制定并以中央编委名义印发了《中央和国家机关部门职责分工协调办法》。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》进一步强调指出要“优化党和国家机构设置和职能配置，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮”。

部门协商是职责分工协调的前置程序

实践中，大量职责分工争议是可以通过部门协商，采取明晰任务分工、完善工作流程、明确主次关系和各自职责权限等方式解决的，不必提请协调。2007年颁布施行的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》明确规定：“行政机构之间对职责划分有异议的，应当主动协商解决。”2011年制定出台的《中央和国家机关部门职责分工协调办法》进一步明确，部门未经协商的，中央机构编制部门不予受理部门职责分工协调的申请。部门申请协调应当以书面形式提出，并报送争议事项以及协商情况等相关材料。一些地方编办也出台了本地区部门职责分工的协调办法，都将部门协商作为职责分工协调的前置程序。

职责分工的协商

相关部门对职责分工争议，应首先采取主动协商的方式解决。已明确工作牵头部门的，以牵头部门为协商工作的主办部门；尚未明确工作牵头部门的，以首先对职责分工提出异议且建议共同协商的部门为协商工作的主办部门；其他相关部门是协商工作的协办部门。协商过程中，主办部门应当充分听取协办部门的意见，协办部门应当予以配合。经协商达成一致意见的，由主办部门将协商工作纪要报送本级编办备案审查，编办认为有必要发文明确的，按程序报批，并发文明确；认为没有必要发文的，予以备案。职责分工的协商是通过明晰任务分工、完善工作流程等方式解决职责分工争议问题，不能擅自改变法律法规、“三定”规定和党中央、国务院有关文件已经确定的职责分工。

职责分工的协调

相关部门协商未达成一致意见，由主办部门提请本级编办进行协调。编办受理申请后，组织争议各方开展协调，并在一定期限内提出协调意见。经反复协调难以达成一致意见时，编办根据改革与管理的实际需要，及时提出职责分工意见，按规定程序报批。经批准的职责分工意见，应当正式发文告知争议各方，争议各方必须严格执行。

第二十一条  建立编制统筹调配和动态调整机制。根据党和国家事业发展需要，统筹使用各类编制资源，按照机构编制管理权限，加强编制的统筹调配和动态调整，建立部门间、地区间编制动态调整机制。

本条是关于建立编制统筹调配和动态调整机制的原则性规定。

党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》强调：“强化党对机构编制工作的集中统一领导，统筹使用各类编制资源，加大部门间、地区间编制统筹调配力度，满足党和国家事业发展需要。根据经济社会发展和推进国家治理体系现代化需要，建立编制管理动态调整机制。”建立健全编制统筹调配和动态调整机制，一是要打破“编制归部门所有”的观念，明确机构编制是党的重要政治资源、执政资源，必须坚持在党的集中统一领导下，科学配置、动态调整、合理使用编制，该精简的精简，该加强的加强；二是要适应经济社会发展、推进国家治理体系和治理能力现代化需要，建立编制动态调整机制，依据职能变化、工作量等多种因素动态调整编制，优化编制结构，让编制动起来、活起来，充分发挥编制效益；三是要赋予地方和有关部门动态调整本地区、本系统编制的自主权，但必须在中央批准的总额内按规定和权限进行调整，超出权限的要按程序报批。

第二十二条  充分发挥机构编制在管理全流程中的基础性作用，对编制使用实行实名管理，建立机构编制管理同组织人事、财政预算管理共享的信息平台。

本条是关于发挥机构编制在管理全流程中基础性作用的规定。

发挥机构编制的基础性作用

在党和国家机构职能体系中，机构编制管理与组织人事、财政预算管理环环相扣，共同构成从编制职数核定、人员录（聘）用、干部配备到工资核定与统发的完整流程。在这一流程中，机构编制是源头和基础，是组织人事和财政预算管理的重要依据。组织人事、财政部门在本级编委及其办公室审核同意设置的机构、核定的人员编制和领导职数范围内，负责办理人员录（聘）用、干部配备、工资核定与统发等手续。

对编制使用实行实名管理

机构编制实名管理是确保机构编制在管理全流程中发挥基础性作用的重要手段。实行机构编制实名管理，各级编委、编办能够动态掌握机构编制资源配置和实际使用情况，并通过与组织人事、财政部门信息共享，确保具体机构设置与按规定审批的机构相一致、实际配备人员与批准的编制和领导职数相对应。同时，实行机构编制实名管理，强化信息的共享和分析运用，有助于党中央动态掌握全国机构编制资源分布和实际使用情况，加强对机构编制的集中统一领导；有助于组织人事部门掌握编制、领导职数核定和实际使用情况，更好统筹干部、机构编制资源，更好推动人力资源合理利用；有助于财政部门掌握机构编制使用情况，更好使用财政资源；有助于科学分析各地区各部门机构编制情况，为统筹使用机构编制资源提供准确依据。

机构编制实名管理内容主要包含两个方面：一是机构审批及实际设置情况，包括机构的名称、性质、规格、类别、隶属关系、主要职责、内设机构等。二是编制和领导职数核定及实际使用情况，包括编制类型及数量、领导职数（包括机关事业单位及其内设机构领导职数），以及实际使用编制和领导职数的人员姓名、性别、公民身份号码、所在机构、所占编制类型、职务职级等。

在机构编制实际工作中，各级编办负责建立健全包括机构、编制、领导职数信息在内的机构编制台账。各级机关事业单位负责建立健全本单位实际使用编制和领导职数的人员台账，做到人编对应，并报送本级编办。人员台账因机构变动、人员增减、职务任免等发生变化的，各级机关事业单位应及时向本级编办报送更新。

建立机构编制管理同组织人事、财政预算管理共享的信息平台

加快建立机构编制管理同组织人事、财政预算管理共享的信息平台，是党的十九届三中全会提出的明确要求。各级组织、机构编制、财政、人力资源社会保障等部门通过建立共享信息平台，实现机构编制实名管理系统与机关事业单位人员管理、工资核定与统发、机关事业单位社会保险管理等系统的信息数据共享，从而减少机关事业单位重复填报相同数据。配套建立信息数据核实比对、联合校验等工作机制，推动将共享信息平台中的机构、编制和人员情况，作为机构编制管理、干部配备、工资核发、社会保险审核等业务的重要依据。建立健全组织、机构编制、财政、人力资源社会保障等部门的联动管理机制。实践中，一些地方已经建立了组织、机构编制、财政、人力资源社会保障等部门共享信息平台，实现了部门间基础信息数据共享共用和相关业务联审联办。